作者：鄧建鵬，來源：中國經濟時報近年來，加密數字貨幣從邊緣領域快速演變爲全球金融體系的重要組成部分，其跨境流動性與匿名性催生了洗錢、非法外匯交易等新型犯罪。中國通過《關於防範比特幣風險的通知》（2013）、《關於防範代幣發行融資風險的公告》（2017）及《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（2021）等文件確立了“禁止式監管”框架。這一政策曾有效遏制國內加密數字貨幣投機炒作風潮，但隨着市場演變，開始顯現出一定的局限性。一方面，司法機關受前述規範性文件影響，對虛擬貨幣法律屬性的模糊認定和搖擺不定，導致加密數字貨幣合法持有者民事權益保護缺失，同時在不同的民事、刑事案件判決中出現大量“同案異判”現象。另一方面，全球監管範式正加速分化。2024年生效的歐盟《加密資產市場監管法案》實施加密資產風險分級分類監管；2025年美國政府通過戰略比特幣儲備，認可與美元掛鉤的穩定幣，進一步強化美元霸權；香港地區2024年開始推行主流加密資產交易所牌照化與比特幣及以太幣的ETF實踐。在這種監管趨勢下，主流加密資產逐漸成爲新時代財富的重要載體。在此背景下，如何構建兼顧金融安全與創新包容的監管框架，應是中國亟待思考的戰略議題。### 全球加密數字貨幣監管新趨勢在全球加密資產監管新趨勢中，如下國家和地區的監管實踐值得高度關注。首先，歐盟的《加密資產市場監管法案》的風險分級監管。該法案是全球首個綜合性加密資產監管框架，將加密資產分爲加密貨幣、資產參考代幣（如穩定幣）和電子貨幣代幣，並設定差異化監管規則。其核心特點包括：一是發行人準入許可，要求穩定幣發行商持有足額儲備資產並履行嚴格披露義務，穩定幣需要滿足額外流動性管理要求。二是服務提供商合規門檻，加密貨幣交易平台需要滿足最低資本要求並建立反洗錢機制。該法案未覆蓋區塊鏈去中心化金融（DeFi）和非同質化通證（NFT），但其“風險分級”思路爲全球提供了有益的啓發。其次，美國戰略比特幣儲備與美元循環強化。特朗普政府在2025年初簽署行政令，旨在建立“戰略比特幣儲備”，將沒收的約20萬枚比特幣納入國家儲備，並通過支持美元穩定幣（如USDT、USDC）形成“美元—穩定幣—加密市場”循環，強化美元在全球加密資產交易中的計價地位。美國證券交易委員會在2024年批準比特幣現貨和以太幣現貨ETF，吸引大量傳統投資機構的資本流入，推動加密資產主流化。這一策略有益於對沖美元貶值風險，同時把加密市場納入美國金融體系，通過加密市場與美元體系綁定，強化了美國金融霸權，其戰略意圖值得我國警惕。再次，中國香港的加密資產交易牌照化與創新實踐。自2024年以來，香港地區轉變此前對加密資產的嚴監管趨勢，對主流加密資產（比特幣和以太幣）交易實行牌照化制度，證券型代幣受《證券及期貨條例》約束，非證券型代幣被納入反洗錢監管，並成功探索了比特幣及以太幣的ETF上市交易。香港地區背靠中國內地，成爲大中華區加密資產包容性監管實驗的“橋頭堡”，其經歷的各種經驗及風險事件的應對方案，未來均可成爲中國內地的有益參考。此外，新加坡與日本等國近年來亦在探索穩定幣監管，或限制穩定幣發行主體爲持牌機構，強調合規性與投資者權益保護。整體而言，當前全球監管逐漸反映了如下一些共性：強化反洗錢、明確穩定幣發行規則、推動跨司法轄區協作，參照或遵循金融穩定委員會“相同業務、相同風險、相同監管”原則。### 對中國現行監管規則的思索中國涉及加密資產的三部規範性文件曾爲打擊國內相關投機炒作、管控金融風險發揮了重要作用。但長期而言，存在一些待改進之處。首先，規範性文件導致加密資產法律屬性模糊與合法持有者權益保護困境。規範性文件禁止虛擬貨幣交易和以人民幣爲其計價，受嚴禁管理影響，加密資產的法律屬性判定未明確，一些司法機關直接判定加密資產爲“不合法物”，某些地方的執法機構對合法持有者實施“遠洋捕撈”——在沒有法律依據的前提下劃扣持有者的加密資產，背離了依法行政的基本精神。在刑事案件中，司法機構沒收比特幣時估值標準不統一，司法處置缺乏法定程序與估值標準，導致變現合法性存疑，甚至滋生利益輸送等問題。其次，“一刀切”政策的創新抑制效應。禁止金融機構爲虛擬貨幣提供服務雖然遏制了風險，但也阻礙了區塊鏈技術在跨境支付領域（如穩定幣）、現實資產代幣化（RWA）等領域的應用。相比之下，歐盟《加密資產市場監管法案》通過分類監管平衡金融創新與安全，香港則以牌照化試點吸引合規企業創新創業。最後，國際治理參與不足與話語權弱化。美國通過戰略比特幣儲備主導加密市場規則，未來可能進一步擠壓中國在本領域的話語空間。諸多發達國家和地區已制定或準備制定加密資產分類監管框架。在本領域，中國較少系統性地參與金融穩定委員會、反洗錢金融行動特別工作組的國際標準制定，國內規範性文件與國際監管趨勢脫節。### 中國監管優化路徑首先，在加密資產領域，政府相關部門應重視金融安全與金融創新的再平衡，積極參與全球治理，推動規則協同。特別是積極參與金融穩定委員會、反洗錢金融行動特別工作組等國際組織的規則制定，提升在本領域的影響力。我國金融監管部門可進一步鼓勵、倡導、試行以錨定離岸人民幣爲核心的穩定幣，並出臺以反洗錢和資產儲備爲核心的監管規則，應對美元穩定幣壟斷加密資產交易市場；支持香港地區深化牌照化試點，探索與內地監管聯動，將來可以考慮放寬內地合格投資者或投資機構參與香港地區的加密資產交易。其次，構建分級監管框架，明確加密資產的法律屬性。在分類監管方面可借鑑歐盟《加密資產市場監管法案》，將加密資產分爲支付型（如穩定幣）、證券型（如平台幣）、大宗商品型（如比特幣）和欺詐嫌疑的空氣幣，設定差異化管理規則。對支付型加密資產，要求發行方建立反洗錢機制及法幣儲備證明機制；對證券型加密資產，要求符合我國證券法規定；對大宗商品型加密資產交易，應符合反洗錢要求。同時，明確“空氣幣”標準，建立動態監測清單和標準，嚴厲打擊各類“空氣幣”的投機炒作及欺詐。對符合分類監管規則標準的加密資產，尤其是對全球社會共識強、具有典型去中心化特徵的主流加密資產，應明確其財產權屬性，並可通過最高人民法院的司法解釋及指導性案例，承認私鑰控制者的物權屬性，並建立司法處置的標準化、合法化流程。再次，探索國家加密資產儲備管理。據報道，中國各級政府目前大概共持有19萬枚比特幣，作爲全球監管新趨勢的應對，我國可參考美國建立“戰略比特幣儲備”模式，將其納入外匯管理框架，對沖美元資產貶值風險。最後，完善技術監管工具，打擊新型犯罪。公安機關可及時採用鏈上數據分析技術，監測加密資產流向，爲有效打擊涉加密資產的新型犯罪提升技術手段。全球加密資產監管正從往昔任其“野蠻生長”轉向如今的“規則重構”，面對這一趨勢，中國需要在堅守金融安全底線的前提下，避免因政策滯後錯失技術革命機遇，主動參與規則制定，掌握話語權。短期內，國家金融監管部門可鼓勵香港特區政府進一步在加密資產交易、投資與技術創新方面做深、做好、做透，評估其風險並總結可復制的經驗，進而借鑑香港的實踐，探索中國內地未來加密資產交易與技術創新的可能性。中長期，中國可考慮在本領域邁向包容審慎的監管新時代——通過立法明確加密資產的財產權、參與國際規則制定，並利用國家戰略比特幣儲備提升加密資產話語權。唯有兼顧金融安全與金融效率，方能在新一輪全球金融競爭中佔據主動。（作者系中央財經大學法學院教授、金融科技法治研究中心主任）
鄧建鵬：全球加密資產的監管趨勢及中國應對
作者：鄧建鵬，來源：中國經濟時報
近年來，加密數字貨幣從邊緣領域快速演變爲全球金融體系的重要組成部分，其跨境流動性與匿名性催生了洗錢、非法外匯交易等新型犯罪。
中國通過《關於防範比特幣風險的通知》（2013）、《關於防範代幣發行融資風險的公告》（2017）及《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（2021）等文件確立了“禁止式監管”框架。這一政策曾有效遏制國內加密數字貨幣投機炒作風潮，但隨着市場演變，開始顯現出一定的局限性。
一方面，司法機關受前述規範性文件影響，對虛擬貨幣法律屬性的模糊認定和搖擺不定，導致加密數字貨幣合法持有者民事權益保護缺失，同時在不同的民事、刑事案件判決中出現大量“同案異判”現象。另一方面，全球監管範式正加速分化。2024年生效的歐盟《加密資產市場監管法案》實施加密資產風險分級分類監管；2025年美國政府通過戰略比特幣儲備，認可與美元掛鉤的穩定幣，進一步強化美元霸權；香港地區2024年開始推行主流加密資產交易所牌照化與比特幣及以太幣的ETF實踐。在這種監管趨勢下，主流加密資產逐漸成爲新時代財富的重要載體。在此背景下，如何構建兼顧金融安全與創新包容的監管框架，應是中國亟待思考的戰略議題。
全球加密數字貨幣監管新趨勢
在全球加密資產監管新趨勢中，如下國家和地區的監管實踐值得高度關注。
首先，歐盟的《加密資產市場監管法案》的風險分級監管。該法案是全球首個綜合性加密資產監管框架，將加密資產分爲加密貨幣、資產參考代幣（如穩定幣）和電子貨幣代幣，並設定差異化監管規則。其核心特點包括：一是發行人準入許可，要求穩定幣發行商持有足額儲備資產並履行嚴格披露義務，穩定幣需要滿足額外流動性管理要求。二是服務提供商合規門檻，加密貨幣交易平台需要滿足最低資本要求並建立反洗錢機制。該法案未覆蓋區塊鏈去中心化金融（DeFi）和非同質化通證（NFT），但其“風險分級”思路爲全球提供了有益的啓發。
其次，美國戰略比特幣儲備與美元循環強化。特朗普政府在2025年初簽署行政令，旨在建立“戰略比特幣儲備”，將沒收的約20萬枚比特幣納入國家儲備，並通過支持美元穩定幣（如USDT、USDC）形成“美元—穩定幣—加密市場”循環，強化美元在全球加密資產交易中的計價地位。美國證券交易委員會在2024年批準比特幣現貨和以太幣現貨ETF，吸引大量傳統投資機構的資本流入，推動加密資產主流化。這一策略有益於對沖美元貶值風險，同時把加密市場納入美國金融體系，通過加密市場與美元體系綁定，強化了美國金融霸權，其戰略意圖值得我國警惕。
再次，中國香港的加密資產交易牌照化與創新實踐。自2024年以來，香港地區轉變此前對加密資產的嚴監管趨勢，對主流加密資產（比特幣和以太幣）交易實行牌照化制度，證券型代幣受《證券及期貨條例》約束，非證券型代幣被納入反洗錢監管，並成功探索了比特幣及以太幣的ETF上市交易。香港地區背靠中國內地，成爲大中華區加密資產包容性監管實驗的“橋頭堡”，其經歷的各種經驗及風險事件的應對方案，未來均可成爲中國內地的有益參考。
此外，新加坡與日本等國近年來亦在探索穩定幣監管，或限制穩定幣發行主體爲持牌機構，強調合規性與投資者權益保護。整體而言，當前全球監管逐漸反映了如下一些共性：強化反洗錢、明確穩定幣發行規則、推動跨司法轄區協作，參照或遵循金融穩定委員會“相同業務、相同風險、相同監管”原則。
對中國現行監管規則的思索
中國涉及加密資產的三部規範性文件曾爲打擊國內相關投機炒作、管控金融風險發揮了重要作用。但長期而言，存在一些待改進之處。
首先，規範性文件導致加密資產法律屬性模糊與合法持有者權益保護困境。規範性文件禁止虛擬貨幣交易和以人民幣爲其計價，受嚴禁管理影響，加密資產的法律屬性判定未明確，一些司法機關直接判定加密資產爲“不合法物”，某些地方的執法機構對合法持有者實施“遠洋捕撈”——在沒有法律依據的前提下劃扣持有者的加密資產，背離了依法行政的基本精神。在刑事案件中，司法機構沒收比特幣時估值標準不統一，司法處置缺乏法定程序與估值標準，導致變現合法性存疑，甚至滋生利益輸送等問題。
其次，“一刀切”政策的創新抑制效應。禁止金融機構爲虛擬貨幣提供服務雖然遏制了風險，但也阻礙了區塊鏈技術在跨境支付領域（如穩定幣）、現實資產代幣化（RWA）等領域的應用。相比之下，歐盟《加密資產市場監管法案》通過分類監管平衡金融創新與安全，香港則以牌照化試點吸引合規企業創新創業。
最後，國際治理參與不足與話語權弱化。美國通過戰略比特幣儲備主導加密市場規則，未來可能進一步擠壓中國在本領域的話語空間。諸多發達國家和地區已制定或準備制定加密資產分類監管框架。在本領域，中國較少系統性地參與金融穩定委員會、反洗錢金融行動特別工作組的國際標準制定，國內規範性文件與國際監管趨勢脫節。
中國監管優化路徑
首先，在加密資產領域，政府相關部門應重視金融安全與金融創新的再平衡，積極參與全球治理，推動規則協同。特別是積極參與金融穩定委員會、反洗錢金融行動特別工作組等國際組織的規則制定，提升在本領域的影響力。我國金融監管部門可進一步鼓勵、倡導、試行以錨定離岸人民幣爲核心的穩定幣，並出臺以反洗錢和資產儲備爲核心的監管規則，應對美元穩定幣壟斷加密資產交易市場；支持香港地區深化牌照化試點，探索與內地監管聯動，將來可以考慮放寬內地合格投資者或投資機構參與香港地區的加密資產交易。
其次，構建分級監管框架，明確加密資產的法律屬性。在分類監管方面可借鑑歐盟《加密資產市場監管法案》，將加密資產分爲支付型（如穩定幣）、證券型（如平台幣）、大宗商品型（如比特幣）和欺詐嫌疑的空氣幣，設定差異化管理規則。對支付型加密資產，要求發行方建立反洗錢機制及法幣儲備證明機制；對證券型加密資產，要求符合我國證券法規定；對大宗商品型加密資產交易，應符合反洗錢要求。同時，明確“空氣幣”標準，建立動態監測清單和標準，嚴厲打擊各類“空氣幣”的投機炒作及欺詐。對符合分類監管規則標準的加密資產，尤其是對全球社會共識強、具有典型去中心化特徵的主流加密資產，應明確其財產權屬性，並可通過最高人民法院的司法解釋及指導性案例，承認私鑰控制者的物權屬性，並建立司法處置的標準化、合法化流程。
再次，探索國家加密資產儲備管理。據報道，中國各級政府目前大概共持有19萬枚比特幣，作爲全球監管新趨勢的應對，我國可參考美國建立“戰略比特幣儲備”模式，將其納入外匯管理框架，對沖美元資產貶值風險。
最後，完善技術監管工具，打擊新型犯罪。公安機關可及時採用鏈上數據分析技術，監測加密資產流向，爲有效打擊涉加密資產的新型犯罪提升技術手段。
全球加密資產監管正從往昔任其“野蠻生長”轉向如今的“規則重構”，面對這一趨勢，中國需要在堅守金融安全底線的前提下，避免因政策滯後錯失技術革命機遇，主動參與規則制定，掌握話語權。
短期內，國家金融監管部門可鼓勵香港特區政府進一步在加密資產交易、投資與技術創新方面做深、做好、做透，評估其風險並總結可復制的經驗，進而借鑑香港的實踐，探索中國內地未來加密資產交易與技術創新的可能性。中長期，中國可考慮在本領域邁向包容審慎的監管新時代——通過立法明確加密資產的財產權、參與國際規則制定，並利用國家戰略比特幣儲備提升加密資產話語權。唯有兼顧金融安全與金融效率，方能在新一輪全球金融競爭中佔據主動。
（作者系中央財經大學法學院教授、金融科技法治研究中心主任）